Les réformes foncières entamées depuis 2005 ont fortement contribué à l’accès à la terre à la population. La nouvelle politique consiste à demander la transformation du certificat foncier en titre, ce qui ramène à l’avant réforme 2005. Le comité technique du foncier et développement développent les avancés de la décentralisation foncière.

Le volet le plus innovant de la réforme et le plus visible en termes de changement est celui de la décentralisation de la gestion foncière. Le volet de la modernisation des services fonciers n’a finalement généré de façon notable ni évolution organisationnelle, ni changement de pratiques, ni impact pour les usagers, mis à part la rénovation des archives et bâtiments (Comby, 2011 ; Andrianirina-Ratsialonana et Legendre, 2011 ; Thinon et Rakotoarison, 2013). Pourtant, ces deux volets ont reçu un budget similaire.

En l’espace de 6 ans, 483 guichets communaux ont été créés (un tiers des communes). Bien que quelques rares guichets aient été créés de façon autonome, la plupart ont été mis en place au rythme des financements disponibles des bailleurs (le coût de création d’un guichet étant compris entre 12 000 et 30 000 €). Le stade de l’expérience pilote a bel et bien était dépassé mais des questions clés se posent à présent sur le devenir de l’ensemble de ces guichets et sur la pertinence d’en créer de nouveaux dans toutes les communes de l’île.

Actuellement, les guichets sont présents dans les communes avec la plus forte densité foncière, la meilleure accessibilité, et/ou dans les zones d’intervention des projets de développement. Cette répartition témoigne d’une logique d’efficacité de l’action et de l’accompagnement (toucher le plus de monde possible dans les zones à plus fort enjeux fonciers ) mais renforce les inégalités territoriales en termes d’accès aux services publics. Par ailleurs, très peu de guichets ont été installés dans des communes dites urbaines, du fait d’une absence de politique foncière urbaine ou, plus exactement, d’une politique implicite de partage du territoire laissant l’urbain potentiellement plus rémunérateur aux services fonciers.

La demande en certificat est limitée, contrairement aux attentes des fondateurs et bailleurs de la réforme basées sur le faible coût du certificat, le court délai de délivrance, la simplicité de la procédure et la proximité des guichets. Au niveau national, fin 2012, environ 180 000 demandes ont été  déposées et 96 000 certificats délivrés. Si ce chiffre est conséquent au regard du nombre de titres délivrés ces dernières décennies, il est source d’interrogations une fois rapporté à l’échelle communale. En moyenne, la demande a oscillé entre 38 à 261 certificats par commune et par an.

Autonomisés de façon précoce après seulement une à deux années d’existence, pour cause de suspension des financements internationaux liés à la crise politique, les guichets ont connu des trajectoires très contrastées. Un tiers des guichets ont su faire preuve de résilience, plus de la moitié sont dans une situation difficile  et un dixième ont cessé leur activité.

Les difficultés de fonctionnement ont souvent été imputées par les opérateurs de la réforme à des retards d’appuis techniques ou de manque de formation. Mais ces difficultés comme la réussite du Gf semblent résulter en partie de la disponibilité de financement et de la santé financière de la commune (le maintien du guichet exigeant 5 000 à 7 000 Usd par an, soit 20 à 80% du budget communal).  Le transfert de compétences aux communes n’a pas été suivi d’un transfert pérenne de moyens et, en comparaison avec l’immatriculation, le coût de la certification est majoritairement reporté sur l’usager. Ces difficultés comme ces réussites résultent ensuite et, surtout, de la motivation de l’équipe communale – à la fois source et résultante d’une faible demande sociale en formalisation légale.

Légalisation des droits fonciers

Les ménages qui détiennent des certificats sont encore limités (9% en moyenne dans les communes avec Gf). Mais leurs profils sont très variés en termes de richesse, d’éducation, d’origine, et d’enclavement du village de résidence. La certification n’est pas réservée à une élite mais apparait au contraire relativement accessible. Cependant, plus les ménages sont aisés et éduqués, plus il est fréquent qu’ils recourent à l’écrit (petits papiers) et à la légalisation de leurs droits fonciers (certificat et nombre de certificats ainsi que titre). Si la question de l’exclusion générée par la certification mérite d’être approfondie au sein des fratries et pour les migrants, des premiers résultats contrastés ressortent relativement aux questions de genre. D’un côté, les femmes ont tendance à  certifier leurs parcelles que les hommes (Pecf). De l’autre, les parcelles déclarées comme appartenant au couple (24% des parcelles) sont principalement certifiées au nom de l’époux et non à celui du conjoint.

Opportunités pour la décentralisation

La réforme a contribué à donner plus de compétences aux communes. Elle s’oriente actuellement vers de nouvelles opérations associant recensement fiscal systématique et certification groupée  (mais toujours à la demande) pour favoriser la diversification des activités du guichet, le développement local et plus d’autonomie financière (par rapport à l’Etat ou aux bailleurs internationaux). En faisant cela, elle insiste sur la dimension de formalisation (plus de 7000 demandes de certificat par commune dans le cadre des 4 expériences pilotes communales) plus que sur celle de la gouvernance. Les enjeux associés à ces opérations sont (i) pour la fiscalité, le passage du recensement au recouvrement ; (ii) pour la certification, les risques d’identification trop hâtive des droits, l’intérêt partiel des ménages pour celle-ci, l’utilisation renforcée de la quittance d’impôt comme outil de protection légale; et, (iii) pour l’opération totale, l’atteinte réelle d’améliorations du recouvrement fiscal pour couvrir les frais du recensement, voire pour engager des projets pour le bien commun et non uniquement couvrir le seul fonctionnement de la mairie et du guichet.

Recueillis par FR.