Telle fut, entre autres, une des conclusions de l’étude de l’Observatoire du foncier menée auprès des 39 tribunaux de première instance du territoire. Ce coup d’éclairage infirme donc les estimations généralisées qui placent la prévalence des litiges fonciers autour de 60 à 80%. Parmi les autres éléments ressortis de cet inventaire : les terrains occupés sans formalisation et ceux titrés sont les plus fréquemment concernés alors que le délai moyen de traitement d’un litige est de 14 mois. Les demandes de prescription acquisitive, les expulsions des occupations illégales sur des terrains titrés, les conflits liés au partage successoral, l’empiètement des limites ou des statuts des terres constituent notamment les causes et natures fréquentes des affaires.

Dans l’ensemble, les données établies tendent à confirmer que la prévalence réelle des litiges fonciers est moins importante qu’on ne le pensait. Le taux de prévalence des affaires foncières « à l’entrée » portées au niveau du TPI (Tribunal de première instance) d’Antananarivo ne dépasse pas 30% des affaires civiles. Il est à signaler qu’Antananarivo compte l’un des TPI qui traite le plus d’affaires civiles sur tout le territoire national. Concernant les litiges fonciers jugés, leur taux ne dépasse pas 15% par rapport à l’ensemble des affaires civiles. Au niveau des cliniques juridiques (Trano Aro Zo), structures parajudiciaires qui appuient les TPI dans la résolution des affaires juridiques au niveau local, les rapports annuels font état d’une prévalence entre 16% et 23% pour l’ensemble des plaintes reçues. Par ailleurs, l’ensemble des doléances parvenues au niveau du Bianco entre 2004 et 2011 fait état d’une proportion de 12% des plaintes liées au foncier.

Toutefois, il est supposé que le nombre réel de litiges sur terrain serait plus important que ceux portés devant les tribunaux. Par ailleurs, certaines manifestations de litiges peuvent être très  graves et violentes ou peuvent concerner plusieurs familles voire même des Fokontany entiers, que l’appréciation de ces litiges ne devrait pas se limiter aux seules statistiques. D’une manière générale, il a été observé que les ménages malagasy, surtout ruraux, lorsqu’ils sont concernés par les conflits fonciers, portent rarement et même en dernier recours les affaires au niveau des tribunaux. Les instances locales sont les premiers à être consultées pour l’arbitrage (famille, doyens, autorités traditionnelles, fokonolona, chef de fokontany). L’instauration d’une culture populaire rurale caractérisée par l’appréhension et la crainte vis-à-vis des institutions étatiques, fait que les justiciables portant les affaires foncières au niveau des tribunaux sont principalement des citadins ou des individus instruits ou ceux qui en ont les moyens. L’éloignement géographique des tribunaux se rajoute à la faible connaissance de la législation pour dissuader les individus à fréquenter les bureaux administratifs. Malgré l’adage « nul n’est censé ignorer la loi », la plupart des personnes de faible niveau d’instruction, n’ayant qu’une fragile assurance du jugement qui sera rendu,  préfèrent de loin l’arbitrage par les instances coutumières locales dont au moins elles connaissent la logique.

Litiges en constante recrudescence

Le nombre et le taux des litiges fonciers n’ont cessé d’augmenter entre 2005 et 2011. Pour le cas du TPI d’Antananarivo, ce nombre est passé de 780 à 1502 affaires enregistrées par an à l’entrée soit une proportion de 19% à 27% des affaires civiles. A l’échelle nationale, les taux des affaires foncières jugées entre 2005 et 2010 sont passés de 7% à 15% de l’ensemble des affaires civiles jugées. Il semblerait que la mise en œuvre de la réforme foncière engagée en 2005 n’a pas encore permis d’impacter sur le désengorgement des tribunaux. Cette croissance serait due en partie au contexte social et politique généré par la situation de transition qui a favorisé un certain « laisser-faire » et des abus (occupations illégales, accaparement de terre par des personnalités politiques, désaffectation ministérielle et acquisition privée des patrimoines domaniaux).

Si le désengorgement des tribunaux n’est pas encore effectif, la mise en place des guichets fonciers a permis d’informer les ménages sur leurs droits et à les revendiquer. Ce renforcement juridique a par ailleurs créé une situation paradoxale de résurgence des conflits et des oppositions  au cours des procédures de certification foncière.

 Délai moyen de 14 mois

L’étude a permis, par ailleurs, de statuer que la moyenne nationale pour l’instruction d’un litige foncier est de 407 jours ; les TPI desservant une juridiction « rurale » comme celui d’Ampanihy affiche les délais plus courts avec 135 jours, alors que le délai pour les grandes villes (Antananarivo, Mahajanga, Antsiranana), très fréquentées et donc engorgées, peut dépasser 600 jours. L’insuffisance de magistrats au niveau des tribunaux explique en partie ces délais. En outre, ces derniers n’assimilent pas encore assez le contenu de la nouvelle législation foncière, et l’étude des dossiers prend plus de temps pour pouvoir rendre un jugement cohérent. En outre, l’indemnisation d’un magistrat pour effectuer une descente sur les lieux peut coûter entre 80.000 Ar et 200.000 Ar par jour, ce qui est évidemment hors de portée des petites bourses. Cette contrainte financière constitue sans nul doute un blocage pour la poursuite de l’instruction des dossiers, et contribue à rallonger le délai avant le prononcé d’un jugement. D’un point de vue juridique, les litiges fonciers entrent dans ce qu’on appelle les affaires des parties, c’est-à-dire qu’aucun jugement ne peut être rendu tant qu’une des deux parties sollicite le report du jugement pour mener des investigations complémentaires et apporter d’autres preuves.

Terrains non-formalisés les plus concernés

Les terrains occupés ou mis en valeur mais qui ne disposent pas d’une preuve formelle valide sont les plus concernés par les litiges avec 42% des litiges. Les terrains titrés arrivent en seconde position avec 31%, suivis des terrains domaniaux, des parcelles cadastrées, des propriétés certifiées et finalement des aires à statut spécifique qui représentent respectivement 21%, 4% et 1% des affaires foncières. Les propriétaires Malagasy ne sont généralement pas portés à la régularisation ou à la formalisation de leur occupation. Ces litiges peuvent aussi concerner les cas des grands pâturages régis par des règles d’accès traditionnels (Dina) et qui font l’objet de conflits lorsque des investisseurs étrangers décident d’implanter des grands projets agricoles. Même si les règles sociales et coutumières locales assurent une certaine sécurité sur ces terrains entre les ménages de la même communauté, l’apparition d’acteurs extérieurs, qui présentent des documents légaux (exemple permis miniers, contrat de bail), affaiblit ces droits. En effet, les jugements rendus au niveau des tribunaux se basent essentiellement sur les droits positifs et tiennent peu compte de la légitimité des arguments basés sur l’occupation coutumière.

Les litiges sur les terrains titrés concernent généralement les demandes de prescription acquisitive, les partages successoraux, les cas d’expulsion d’occupants illégaux sur des terrains titrés ou encore des litiges créés par la détérioration des documents fonciers (« Boky rovitra »). A moindre mesure, les demandes d’annulation de titre foncier dont l’instruction est entachée de vices font partie des dossiers parvenus au niveau des tribunaux. Pour les terrains domaniaux, il s’agit en général de contestation des procédures d’immatriculation lorsqu’il y a plusieurs demandes sur un même terrain. D’autre part, les cas d’expulsion des occupants des terrains affectés au nom de ministère se rajoutent aussi aux statistiques. Un faible taux de litiges est toutefois constaté pour les terrains certifiés. Généralement, ces litiges portent sur la superposition des parcelles certifiées avec des terrains titrés qui ne sont pas renseignés au niveau du guichet foncier. Le recours aux arbitrages intermédiaires locaux (commission de reconnaissance locale, conseil communal) fait que les conflits sont « filtrés » et très peu arrivent au stade des tribunaux. Par ailleurs, la faible couverture nationale des guichets fonciers peut expliquer en partie le faible taux de conflictualité.

Prévention par l’information et la mise en place de politiques efficaces

Les litiges fonciers sont l’expression de la revendication des droits. Ils sont de ce fait inhérents à toute société et à tout système d’arbitrage, et leur occurrence est tout à fait naturelle. Par contre, il y a un malaise social lorsque les manifestations des litiges sont violentes, ou quand les systèmes juridiques et institutionnels en place ne permettent pas leur résolution.

L’information et l’éducation des citoyens sur leurs droits et devoirs figurent parmi les pistes de réflexion pour prévenir les conflits. Les institutions étatiques, paraétatiques, la société civile et les privés peuvent mettre en commun leurs efforts pour contribuer à une stratégie nationale de communication. Dans ce sens aussi, la démultiplication des structures locales d’information comme les guichets fonciers et les cliniques juridiques trouve toute leur pertinence. Le renforcement de la décentralisation de la gestion foncière figure donc parmi les réflexions autour du sujet. D’autre part, l’efficacité des politiques sectorielles est à réinterroger, notamment les politiques foncières, agricoles et celle de l’aménagement du territoire. En amont, les conflits naissent des pressions foncières, elles mêmes générées par le déséquilibre entre la croissance et le mouvement démographiques, et l’allocation des ressources, la mise en place des infrastructures et des services. Par ailleurs, la gestion de la dualité entre les deux systèmes, légal et légitime, de reconnaissance des droits est à adresser de près. De manière plus globale, l’assainissement et la mise à jour de la législation foncière existante permettrait de combler certains vides juridiques qui font que certains cas de litiges ne peuvent jamais trouver une résolution. Au niveau des services fonciers, l’amélioration de la conservation des documents fonciers ainsi que la réforme de la gestion des domaines privés de l’Etat sont suggérées pour mettre en place une meilleure sécurisation des propriétés. Il est proposé à l’Etat d’inventorier son patrimoine domanial pour assurer une meilleure valorisation économique et sociale, ainsi qu’un meilleur suivi des occupations. D’une manière générale, les recommandations vont dans le sens d’instaurer une franche collaboration entre les institutions concernées par la sécurisation foncière et l’arbitrage des droits.

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